Náhrada újmy vzniklé v příčinné souvislosti s opatřeními proti šíření nového typu koronaviru

Datum: 
08/04/2020

Za účelem zabránění dalšího šíření nového typu koronaviru (SARS CoV-2) vyhlásila vláda České republiky dne 12. března 2020 dle ust. čl. 5 a 6 ústavního zákona č. 110/1998 Sb., o bezpečnosti České republiky, nouzový stav pro celé území České republiky z důvodu ohrožení zdraví.

Následně vláda ČR vydala sérii usnesení, jimiž přijala krizová opatření dle § 5 a § 6 zákona č. 240/2000 Sb., o krizovém řízení (krizový zákon). Těmito opatřeními byl mj. omezen maloobchodní prodej a poskytování služeb se stanovenými výjimka (např. prodej potravin, léků, drogerie atd.).

V souvislosti s krizovými opatřeními tak mohla vzniknout subjektům dotčeným danými opatřeními (zejm. podnikatelům) újma, a to převážně ve formě škody. Vyvstává tak otázka, zda lze požadovat náhradu takto vzniklé újmy a kdo by měl být odpovědným subjektem. Nicméně je třeba mít na paměti, že stát neodpovídá za vznik a šíření koronaviru.

Základním pravidlem je, že každý si nese případně vzniklou újmu sám. Jen v případech stanovených zákonem může tato povinnost přejít na jiný subjekt. Obecnou úpravu náhrady újmy obsahuje zákona č. 89/2012 Sb., občanský zákoník, ve znění pozdějších předpisů, a to v případech porušení zákonné povinnosti, smluvní povinnost či dobrých mravů. Zákon tedy zásadně pro vznik povinnosti k náhradě újmy vyžaduje protiprávnost.

 Zákon č. 82/1998 Sb., o odpovědnosti za škodu způsobenou při výkonu veřejné moci rozhodnutím nebo nesprávným úředním postupem a o změně zákona České národní rady č. 358/1992 Sb., o notářích a jejich činnosti (notářský řád)

Náhrada újmy je kromě obecné úpravy obsažené v občanském zákoníku zakotvena i v jiných, zvláštních právních předpisech. Jedním z těchto právních předpisů je zákon č. 89/1998 Sb., o odpovědnosti za škodu způsobenou při výkonu veřejné moci rozhodnutím nebo nesprávným úředním postupem a o změně zákona České národní rady č. 358/1992 Sb., o notářích a jejich činnosti (notářský řád), ve znění pozdějších předpisů. Pro aplikaci tohoto zákona je však nezbytné, aby rozhodnutí bylo nezákonné, nebo aby úřední postup byl nesprávný. Až na výjimky se vyžaduje protiprávnost spočívající v nezákonnosti rozhodnutí či nesprávnost úředního postupu, bez nichž nárok na náhradu újmy nemůže vzniknout.

 Zákon č. 240/2000 Sb. o krizovém řízení (krizový zákon)
Dalším z právních předpisů obsahujících zvláštní úpravu náhrady škody obsahuje i zákon č. 240/2000 Sb., o krizovém řízení (krizový zákon), ve znění pozdějších předpisů. Ten ve svém § 36 odst. 1 stanovuje, že stát je povinen nahradit škodu způsobenou právnickým a fyzickým osobám v příčinné souvislosti s krizovými opatřeními a cvičeními prováděnými podle krizového zákona. Této odpovědnosti se může stát zprostit jen tehdy, pokud se prokáže, že poškozený si škodu způsobil sám.

Krizový zákon zakotvuje široce pojatou objektivní odpovědnost státu za škodu, jež vzniká bez ohledu na zavinění ze strany státu, resp. jeho orgánů. Na rozdíl od zákona č. 82/1998 Sb. krizový zákon nevyžaduje, aby krizové opatření bylo nezákonné nebo nesprávné.

Předpoklady náhrady škody dle krizového zákona jsou:
a) provedení krizového opatření;
b) vznik škody, resp. újmy;
c) příčinná souvislost mezi krizovými opatřeními a vznikem škody (újmy);
d) negativní podmínky spočívající v tom, že si poškozený škodu nezpůsobil sám, ani nezavinil vznik škodné události.

Naplnění předpokladů pro vznik nároku na náhradu škody musí tvrdit a prokázat poškozený, v případném občanskoprávním sporu jej bude tížit jak povinnost tvrzení, tak povinnost důkazní a nepodaří-li se mu tvrdit a prokázat rozhodné skutečnosti, neunese svá procesní břemena, což vyústí v zamítnutí žaloby. Jedinou úlevu přináší § 136 zákona č. 99/1963 Sb., občanský soudní řád, ve znění pozdějších předpisů, v případě určení výše nároku, kterou může soud určit podle své úvahy, nelze-li ji zjistit vůbec nebo jen s nepoměrnými obtížemi.[4]

 příčinná souvislost
Zcela zásadní problém bude v případě nárokování náhrady škody po státu představovat prokázání příčinné souvislosti. Nelze totiž propadnout falešnému dojmu, že všechny dnes vznikající škody vznikají v důsledku krizových opatření státu. Škody vznikají i bez ohledu na přijatá opatření státu, kdy jejich příčinou je samotná pandemická situace. Ta primárně ovlivňuje chování lidí i obchodní vztahy. Krizová opatření státu jsou v mnoha případech sekundární příčinou vznikajících škody, případně na vznik škod nemají vůbec vliv. Rozlišení toho, co je příčinou vzniku škody, zda krizové opatření státu či sama pandemická situace a reakce veřejnosti na ni, je pro vznik odpovědnosti státu klíčová. Zároveň však určení, zda je krizové opatření ve vztahu k nastalé újmě (škodě) conditio sine qua non, bude velmi obtížené.[4,5,6]

 výše škody
Při určování výše škody, kterou je třeba rozumět jak skutečnou škodu, tak ušlý zisk (viz § 2952 občanského zákoníku, NS 25 Cdo 2296/2008), pak bude třeba srovnávat stav, jaký skutečně je, se stavem, jaký by hypoteticky byl, kdyby krizové opatření nebylo přijato. Vzhledem k mimořádnosti současné situace a jejímu celosvětovému rozměru bude velice obtížné tento hypotetický stav namodelovat. Na výši škody bude mít vliv i posouzení splnění prevenční povinnosti poškozeného, kterou zakotvuje § 2900 občanského zákoníku. Lze předpokládat, že stát bude pečlivě posuzovat, zda poškozený nemohl škodu odvrátit, resp. zmírnit její rozsah. Bude třeba zvážit i přístup poškozených podnikatelů ke státem řízeným programům krizové podpory ve formě subvencí a úlev, neboť případná pasivita poškozeného může být posouzena jako absence prevence z jeho strany. Na výši případně vzniklé škody ovlivní i započítání prospěchu, není však jasné, zda musí být započítán prospěch individualizovaná, nebo postačí ochrana určitého veřejného dobra, v tomto případě veřejného zdraví.[4,7]
Výše uvedené představuje jen základní problémy, s nimiž se při uplatňování a posuzování nárok na náhradu újmy vůči státu bude třeba vypořádat.

 Změna právního rámce z krizového zákona na zákon o ochraně veřejného zdraví
Již takto dosti komplikovaná situace se ještě zkomplikovala, když vláda zrušila své usnesení o omezení maloobchodního prodeje a namísto krizového opatření vlády bylo Ministerstvem zdravotnictví ČR přijato mimořádné opatření dle § 69 odst. 1 písm. i) zákona č. 258/200 Sb., o ochraně veřejného zdraví, ve znění pozdějších předpisů, které v podstatě doslova přejalo dřívější vládní usnesení. Od 24. března je tak maloobchodní prodej omezen mimořádným opatřením Ministerstva zdravotnictví ČR. Tato změna vyvolala řadu otázek, a to zejm. proč k této změně došlo a co tím vláda sleduje, resp. zde se nesnaží obejít zákon a vyhnout se tak své povinnosti hradit škodu dle krizového zákona.[8,9] Názory odborné veřejnosti na vhodnost tohoto postupu se různí. Někteří, např. J. Wintr považuje tento postup za vhodnější, neboť zákon o ochraně veřejného zdraví přímo počítá s epidemií a obsahuje zmocňovací ustanovení opravňující Ministerstvo zdravotnictví a krajské hygienické stanice k přijímání opatření k zamezení jejímu šíření, jiní se naopak domnívají, že opatření, jimiž se v takovém rozsahu zasahuje do základních práv a svobod všech, případně široké skupiny obyvatelstva, by měla vydávat vláda ČR právě na základě krizového zákona. Ať už byl úmysl vlády jakýkoliv, z hlediska možnosti náhrady škody je podstatné, že zákon o ochraně veřejného zdraví vlastní úpravu náhrady škody neupravuje a naopak v § 97 stanoví, že náklady vzniklé plněním povinností v ochraně veřejného zdraví nese osoba, které je tato povinnost uložena.

Lze uvažovat o náhradě škody skrze zákon č. 82/1998 Sb. za předpokladu, že mimořádné opatření Ministerstva zdravotnictví bylo nezákonné a z tohoto důvodu bylo změněno, nebo zrušeno. Mimořádné opatření Ministerstva zdravotnictví je opatřením obecné povahy, nicméně je materiálně rozhodnutím ve smyslu § 5 písm. a), potažmo § 8 zákona č. 82/1998 Sb. Ke vzniku odpovědnosti státu za škodu vzniklou v důsledku přijetí tohoto opatření by však bylo nezbytné toto nejprve změnit nebo zrušit z důvodu jeho nezákonnosti. Nezákonnost by bylo možno spatřovat buď v procesním pochybení při přijímání opatření, nebo v extenzivnosti opatření.[10]

Druhou variantou umožňující dosáhnout na náhradu škody je pak podřazení mimořádného opatření Ministerstva zdravotnictví dle zákona o ochraně veřejného zdraví pod pojem krizového opatření vymezeného v § 2 písm. c) krizového zákona. Krizovým opatřením je technické nebo organizační opatření určené k řešení krizové situace a odstranění jejích následků, včetně opatření, jimiž se zasahuje do práv a povinností osob. Krizovou situací zákon rozumí mimořádnou událost podle zákona o integrovaném záchranném systému, narušení kritické infrastruktury nebo jiné nebezpečí, při nichž je vyhlášen stav nebezpečí, nouzový stav nebo stav ohrožení státu. V době vydání mimořádného opatření Ministerstva zdravotnictví o omezení maloobchodního prodeje panovala krizová situace a opatření bylo přijato k jejímu řešení. Krizový zákon přitom neuvádí, že by krizové opatření muselo být vydáno výlučně vládou, nebo že by muselo mít formu usnesení vlády. V případě subsumpce mimořádného opatření Ministerstva zdravotnictví pod krizové opatření dle krizového zákona se tak otvírá cesta pro náhradu škodu dle § 36 krizového zákona, o jejíchž úskalích bylo pojednáno výše.[11]

 Lhůty k uplatnění práva na náhradu škody
Při uplatňování práva na náhradu škody dle § 36 krizového zákona je nezbytné upozornit na prekluzivní lhůty v délce 6 měsíců, resp. 5 let od vzniku škody. Právo na náhradu škody musí poškozený uplatnit v subjektivní lhůtě 6 měsíců ode dne, co se o škodě dozvěděl, a v objektivní lhůtě 5 let od vzniku škody, a to u orgánu krizového řízení, který krizové opatření nařídil. V občanskoprávním řízení je pak třeba nárok uplatňovat vůči České republice, za niž jedná příslušná organizační složka. Nepanuje však shoda, která organizační složka to má býti, zda Ministerstvo vnitra, Úřad vlády ČR nebo např. Ministerstvo zdravotnictví. Špatné označení organizační složky však nepředstavuje nedostatek podmínek řízení, soud je povinen zjistit příslušnou organizační složku a začít s ní jednat.[10]

 Závěr
Vzhledem k unikátnosti současné situace, jež v moderní české historii nemá obdoby, nelze s jistotou předvídat, zda některý z výše uvedených postupů či argumentačních směrů bude úspěšný a zda se poškozeným podaří domoci náhrady škody, která jim vznikla v důsledku opatření přijatých vládou, potažmo Ministerstvem zdravotnictví, k zamezení šíření koronaviru.

Autor: Mgr. Anna Vodičková, advokátní koncipientka

Seznam zdrojů:
[1] § 2909, § 2910 a § 2913 zákona č. 89/2012 Sb., občanský zákoník, ve znění pozdějších předpisů. In: Beck-online [online právní informační systém]. Nakladatelství C. H. Beck [cit. 7. 4. 2020]. Dostupné z: https://www.beck-online.cz/bo/chapterview-document.seam?documentId=onrf6...
[2] § 5, § 8 zákona č. 82/1998 Sb., o odpovědnosti za škodu způsobenou při výkonu veřejné moci rozhodnutím nebo nesprávným úředním postupem a o změně zákona České národní rady č. 358/1992 Sb., o notářích a jejich činnosti (notářský řád), ve znění pozdějších předpisů. In: Beck-online [online právní informační systém]. Nakladatelství C. H. Beck [cit. 7. 4. 2020]. Dostupné z: https://www.beck-online.cz/bo/chapterview-document.seam?documentId=onrf6...
[3] Zákon č. 240/2000 Sb., o krizovém řízení (krizový zákon), ve znění pozdějších předpisů. In: Beck-online [online právní informační systém]. Nakladatelství C. H. Beck [cit. 7. 4. 2020]. Dostupné z: https://www.beck-online.cz/bo/chapterview-document.seam?documentId=onrf6...
[4] MELZER, Filip. Covid-19: Poskytování náhrad za újmy vyvolané krizovými opatřeními. Advokátní deník. cz [online]. Česká advokátní komora, publikováno 23. 3. 2020 [cit. 7. 4. 2020]. ISSN 2571-3558. Dostupné z: https://advokatnidenik.cz/2020/03/23/poskytovani-nahrad-za-ujmy-vyvolane...
[5] DELOITTE LEGAL. Nejčastější otázky v souvislosti s pandemií Covid-19. Právní prostor. cz [online]. Právní prostor, publikováno 28. 3. 2020 [cit. 7. 4. 2020]. ISSN 2336-4114. Dostupné z: https://www.pravniprostor.cz/clanky/ostatni-pravo/nejcastejsi-otazky-v-s...
[6] GÖRGES, Marek. Náhrada škody (ušlého zisku) podle krizového zákona (nejen) v případě uzavření provozovny. epravo.cz [online]. EPRAVO.CZ, publikováno 7. 4. 2020 [cit. 7. 4. 2020]. ISSN 1213-189X. Dostupné z: https://www.epravo.cz/top/clanky/nahrada-skody-usleho-zisku-podle-krizov...
[7] URAZ, Oliver. Jak na náhradu škody pro podnikatele v souvislosti s koronavirem. epravo.cz [online]. EPRAVO.CZ, publikováno 6. 4. 2020 [cit. 7. 4. 2020]. ISSN 1213-189X. Dostupné z: https://www.epravo.cz/top/clanky/jak-na-nahradu-skody-pro-podnikatele-v-...
[8] SIVÁK, Jakub. Obchází vláda krizový zákon? A mohou dotčené osoby i tak úspěšně uplatnit svůj nárok na náhradu škody?. epravo.cz [online]. EPRAVO.CZ, publikováno 31. 3. 2020 [cit. 7. 4. 2020]. ISSN 1213-189X. Dostupné z: https://www.epravo.cz/top/clanky/obchazi-vlada-krizovy-zakon-a-mohou-dot...
[9] HOŘÍNOVÁ, Jitka. Snaží se vláda vyhnout odpovědnosti za škodu způsobenou nouzovým stavem?. Advokátní deník.cz [online]. Česká advokátní komora, publikováno 25. 3. 2020 [cit. 7. 4. 2020]. ISSN 2571-3558. Dostupné z: https://advokatnidenik.cz/2020/03/25/odpovednost-za-mimoradna-opatreni-v...
[10] KEISLER, Ivo. Náhrada újmy vzniklé v důsledku mimořádných a krizových opatření. Advokátní deník.cz [online]. Česká advokátní komora, publikováno 26. 3. 2020 [cit. 7. 4. 2020]. ISSN 2571-3558. Dostupné z: https://advokatnidenik.cz/2020/03/26/nahrada-ujmy-vznikle-v-dusledku-mim...
[11] BRANDEJSKÝ, Tomáš. Náhrada škody způsobené mimořádnými opatřeními Ministerstva zdravotnictví určenými k řešení epidemie COVID-19. epravo.cz [online]. EPRAVO.CZ, publikováno 2. 4. 2020 [cit. 7. 4. 2020]. ISSN 1213-189X. Dostupné z: https://www.epravo.cz/top/clanky/nahrada-skody-zpusobene-mimoradnymi-opa...